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解析中央领导如何依法治国

时间:2014-10-20 14:33来源:北京青年报作者:邹春霞

  人们对四中全会抱有很高的期待,不仅是因为一直以来中央全会在改革发展进程中发挥了历史性作用,还在于,本次四中全会聚焦依法治国,向全世界发出了一个积极的信号。“依法治国”在近年来屡屡被提及,并且这个信号不断在放大、增强。在一个多月前的庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上,中国最高领导人习近平指出:“宪法是国家的根本法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式,不断把法治中国建设推向前进。” 
 
  著名法学家、中国社科院法学研究所副所长莫纪宏,是庆祝全国人民代表大会成立60周年大会的参会者之一。
 
  “60年前,我们人民共和国的缔造者们,同经过普选产生的1200多名全国人大代表一道,召开了第一届全国人民代表大会第一次会议,通过了《中华人民共和国宪法》,从此建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度。”
 
  习近平的开场白让莫纪宏“惊”到了,“过去没有这么讲过”。时隔一周后,莫纪宏还能一字不差地背出这段话。他用“最经典”称赞这段话对“宪法规定国家的根本制度和根本任务”的表述。在他看拿来,习近平传递出这样的信息:我们现在的根本政治制度——人民代表大会制度,是根据宪法来产生的。
 
  在莫纪宏眼里,习近平在十八届四中全会召开之前的这番表述,无疑为依法治国指明了方向,即依宪有据。同莫纪宏一样,很多人对十八届四中全会充满期待。“依法治国”主题让人惊喜,但又似乎顺理成章,习李执政以来,中国正逐渐烙上法治印记。
 
  依法治党
 
  中办新设法规局  审查党内法规是否合乎法律
 
  北京大学法学教授姜明安是期待者之一。
 
  将“依法治国”作为党的全会主题,这在党史上是第一次。“共产党依法执政,是依法治国的前提和关键。”过去一年多,姜明安已经看到依法执政的具体变化。
 
  习近平履新20天提“党”与“法”
 
  作为著名的法学教授,姜明安参加过许多跟法学有关的会议。他乐于提起其中一次会议,由中央办公厅法规局组织的法学会议。姜明安告诉北京青年报记者,中央办公厅法规局是十八大后成立的新机构,主要用于审查党内法规、重大决策是否合乎法律。在国务院有法制办、全国人大有法工委的情况下,党的机构中央办公厅成立法规局,姜明安认为这是中共依法执政的重要体现。
 
  “党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”履新刚刚20天,习近平即在纪念现行宪法公布施行30周年大会上,如此明确党与法的关系。
 
  49天后,习近平在十八届中央纪委二次全会上再次强调:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”
 
  “反腐立法凸显习近平法学思维”
 
  姜明安说,党内法规的建设,体现了习近平重视法律,重视制度,调节党内关系,调节党内事务,以实现依法治党的战略目的。
 
  在他看来,党内法规清理是第一步。十八后,中央集中清理党内法规。
 
  据新华社报道,截至今年年初,1978年以来制定的党内法规和规范性文件,近四成被废止或宣布失效。
 
  与此同时,第一部党内“立法法”《中国共产党党内法规制定条例》出台,第一个党内法规制定工作五年规划提出。
 
  姜明安细数这些变化,认为十八大后党内法规建设呈现“特别注重党内法规系统化,构建党内法规制度体系”的特点。
 
  他借此预见5年后的党内法规体系:制度基础主干党内法规更加健全;实践亟需的党内法规及时出台;配套党内法规更加完备;各项党内法规之间协调统一。
 
  在各项法规中,对反腐败进行国家立法尤为引人关注。姜明安认为,加强反腐败国家立法,凸显了法学出身的习近平的法学思维。
 
  姜明安说,十八大以来已有49名省部级及以上高官落马,这是所谓的“治标”。但“四百多万党员,总有些人会有侥幸心理”,没有制度不能解决“不敢腐、不能腐”的问题。
 
  法治放权
 
  一次性修改20多部行政法规  取消某些行政权力
 
  “本届政府成立以来,已经4次一揽子修改行政法规63部,废止3部,三次提请全国人大常委会审议修改法律22部。”中国政法大学法学教授马怀德在《经济日报》撰文,感叹“法治引领保障简政放权”。
 
  马怀德认为,十八大以来,新一届政府在大刀阔斧推进审批制度改革的同时,坚持依法行政,善于运用法治思维和法治方式推进改革。尤其是在7月底,一次性修改20多部行政法规取消某些行政权力,这样的情形在历史上并不多见,足见国务院依法推进改革之决心。
 
  一年多取消下放600余项审批
 
  简政放权是本届政府力推的大事。姜明安曾就此解释:“法治政府包括透明政府、有限政府和资源政府,简政放权就是建设有限政府的一部分,走上法治的轨道,就是政府不能过多干预和控制,要把权力关进制度的笼子。”
 
  8月底,国务委员兼国务院秘书长杨晶在向全国人大常委会会议做有关报告时透露,一年多来,国务院先后取消和下放7批632项行政审批等事项。
 
  每一次取消下放,几乎都伴随着李克强类似的表态:“不得在法律法规之外设立面向社会公众的审批事项”,“凡增加公民、法人和其他组织义务和责任的事项,必须通过法定程序、以法定形式设定”。
 
  “建设法治政府尤为根本”
 
  2013年3月,刚刚履新国家主席的习近平在第十二届全国人民代表大会第一次会议闭幕式上表示,要建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府。
 
  会后,新任总理李克强对记者表示,“建设法治政府,这尤为根本”,“我们要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府”。
 
  3天后,李克强主持召开国务院第一次全体会议,开场即明确政府依法履职的原则。“今天是国务院第一次全体会议,标志着新一届政府开始全面履行职责,按宪法法律赋予的要求开展工作。”
 
  李克强在这次会议上提出:要全面建设法制政府,决策前要充分听取意见,决策过程中要科学论证,决策定下来就按规定来,任何人都不能超越规则,如果规则不合理,可以逐步清理修改,但是超越规则的事情不能办,无规矩不成方圆。
 
  25次国务院常务会24次提法律
 
  “过去一年是本届政府依法履职的第一年”,一年后,在首份政府工作报告中李克强如此总结。对今后的工作,政府工作报告提出,“加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府”的表述,“法治政府”更被放到首位,与此前提法不同。
 
  细微的变化反映在国务院常务会议上。根据媒体统计,今年前8个月的25次国务院常务会议,“法律法规”和“简政放权”贯穿始终。相关新闻通稿中,“法律法规”被提及24次,其中大多数指向行政审批制度改革。
 
  改革有据
 
  时隔48年  全国政协再设“双周协商座谈会”
 
  今年2月,中央深改组第二次会议,习近平特别强调:凡属重大改革都要于法有据,确保在法治轨道上推进改革。中央深改组在十八届三中全会召开后成立。三中全会提出“全面改革”方案,涉及15个领域60项改革举措。
 
  中国政法大学法治政府研究院名誉院长应松年认为,法治中国与全面改革同时进行的关口,改革本身就是促进法治化的契机。
 
  张德江阐述“于法有据”
 
  全国人大常委会委员长张德江将“于法有据”具体阐释为“充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用,把改革决策与立法决策结合起来,及时地把改革开放的成熟经验上升为法律”。
 
  在财税学者叶青看来,四审通过的预算法是改革于法有据的成功案例。“预算法为什么可以在8月底通过?因为前面做了很多改革的铺垫,导致这次预算法的修改比原来顺利很多。”
 
  法律审议表决前增设评估环节
 
  预算法修改历经十年博弈,十八大后的修改进程让叶青感受到一些不同。“过去因为部门分歧有所争议,最后审议通过的版本,让我看到国家利益大于部门利益。”叶青用来举例的就是央行国库经理制,预算法四审稿最终尊重大多数人的意见,保留央行国库经理制。
 
  这涉及张德江的立法理念:在立法过程中,“积极妥善回应公众的关切,这既有利于促进立法质量提高,又能凝聚共识、夯实法律实施的基础”。张德江还提出,在法律提请审议表决前再增加一个评估环节,请立法工作部门以外的人进行评估。
 
  新预算法中,全国人大的监督职能也得到加强。张德江在预算法通过后,要求不断增强人大审查监督预算决算的针对性和实效性,切实把人民的钱袋子管好用好。作为十届、十一届两届全国人大代表,叶青认为,这是全国人大履行法定职责的表现。
 
  今年6月,十二届全国人大常委会授权“两高”在18个城市试点刑事速裁。这是全国人大常委会首次授权“两高”试点。应松年认为,在改革缺乏法律依据的时候,由宪法授权的机关授予,这本身是对法律的尊重。
 
  “双周座谈会”重回政协
 
  与此同时,全国政协也逐渐履行法定职责。去年10月22日,时隔48年后,“双周座谈会”又重回公众视野。双周协商座谈会是政协民主协商的重要形式之一,最早可以溯源到第一届全国政协。恢复后的双周协商座谈会,安全生产法修正、确保依法独立公正行使审判权检察权、司法体制改革等问题座谈。
 
  这与俞正声对政协的定位有关,他要求政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能,树立法治理念、坚持法治思维、营造法治环境,使改革在法治轨道上有力推进。
 
  依法反腐
 
  “法治化”是十八大以来反腐鲜明特点
 
  7月29日,十八届四中全会主题“全面推进依法治国”公布当天,原中央政治局常委、中央政法委书记周永康被宣布立案调查。
 
  新华网刊文称此举“大有深意”。文章认为,在迈向法治化的进程中,中共执政的重大理念法治,受到来自党内一些人的挑战和考验,能不能对他们绳之以法,成为人民群众评价法治化的一个重要参数。
 
  刘云山数次撰文谈“用权”
 
  早在中央政治局第四次集体学习时,习近平即提出:“各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”
 
  今年1月,习近平中央政法工作会议上强调:各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度。
 
  主管组织人事的常委刘云山今年5月在《学习时报》撰文表示:要切实提高领导干部运用法治思维和法治方式推进工作的能力。9月8日,他再次在《学习时报》撰文,提醒干部对手中的权力,要有敬畏之心,做到依法用权、秉公用权、廉洁用权。
 
  在姜明安看来这是必然。姜明安说,公权力行使、决策都由党管理的领导干部来具体实行,不将“以言代法、以权压法、徇私枉法”的干部清除出队伍,这两条没法保障。
 
  职务犯罪侦查逐步交还检方
 
  在十八届中央纪委二次全会上,“反腐主管”王岐山即表示:“严格依纪依法、安全文明办案,加强案件审理和监督管理工作,保障被审查人员合法权益。”
 
  新华网将此总结为“应该由党纪处置的坚决以党纪来处置,应该移送司法机关的坚决移送司法机关”,并指出法治化是十八以来反腐的鲜明特点。
 
  2013年11月,最高检察院召开的反腐法制化专家座谈会,明确提出如下动向:今后纪委“双规”的官员,确认可能构成犯罪的,将及时移交检察机关调查,纪委不再全程查案。
 
  仅今年上半年,全国检察机关共查处县处级以上干部贪污贿赂犯罪要案1676人(含厅局级182人),同比上升32.3%,其中包括李春城、郭永祥等7名省部级干部案件,以及国家能源局副局长许永盛等一批有重大社会影响的厅局级干部案件。
 
  最高检检察理论研究所副所长谢鹏程具体感受到变化。谢鹏程最近在接受媒体采访时表示,2013年以来,中央纪委在“侦查”职能上的自我克减,逐步把职务犯罪侦查职能交还给检察机关,不再查清全部犯罪事实,只要查清主要犯罪事实或者有一件可定罪的事实,就将案件移送检察机关,由检察机关进行侦查和起诉。
(责任编辑:劉學斌)
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